全国土地利用总体规划纲要(1)

全国土地利用总体规划纲要 （２００６－２０２０年）
目录 　
前言
第一章　土地利用面临的形势
第一节　土地利用现状
第二节　机遇与挑战
第二章　指导原则与目标任务
第一节　指导原则
第二节　规划目标
第三节　主要任务
第三章　保护和合理利用农用地
第一节　严格控制耕地流失
第二节　加大补充耕地力度
第三节　加强基本农田保护
第四节　强化耕地质量建设
第五节　统筹安排其他农用地
第四章　节约集约利用建设用地
第一节　严格控制建设用地规模
第二节　优化配置城镇工矿用地
第三节　整合规范农村建设用地
第四节　保障必要基础设施用地
第五节　加强建设用地空间管制
第五章　协调土地利用与生态建设
第一节　加强基础性生态用地保护
第二节　加大土地生态环境整治力度
第三节　因地制宜改善土地生态环境
第六章　统筹区域土地利用
第一节　明确区域土地利用方向
第二节　实施差别化的区域土地利用政策
第三节　加强省级土地利用调控
第七章　规划实施保障措施
第一节　加强规划对土地利用的整体控制
第二节　健全规划实施管理制度
第三节　完善规划实施的利益调节机制
第四节　加强规划实施的基础建设
第五节　推进规划民主决策
附表１：耕地保有量、基本农田保护面积指标
附表２：建设用地指标
附表３：园地指标
附表４：林地指标
附表５：牧草地指标
附表６：近期新增建设用地及补充耕地指标

前言

为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》（以下简称《纲要》）。
《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。
《纲要》以２００５年为基期，以２０２０年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

第一章　土地利用面临的形势

第一节　土地利用现状 

根据全国土地利用变更调查，到２００５年底，全国农用地面积为６５７０４．７４万公顷（９８５５７１万亩），建设用地面积为３１９２．２４万公顷（４７８８４万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为１２２０８．２７万公顷（１８３１２４万亩），园地面积为１１５４．９万公顷（１７３２３万亩），林地面积为２３５７４．１１万公顷（３５３６１２万亩），牧草地面积为２６２１４．３８万公顷（３９３２１６万亩），其他农用地面积为２５５３．０９万公顷（３８２９６万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为２６０１．５１万公顷（３９０２３万亩），交通运输用地面积为２３０．８５万公顷（３４６３万亩），水利设施用地面积为３５９．８７万公顷（５３９８万亩）。
党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现：
──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。１９９７－２００５年，全国非农建设年均占用耕地２０．３５万公顷（３０５万亩），与１９９１－１９９６年年均占用２９．３７万公顷（４４１万亩）相比降低了３１％。
──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。２００５年与１９９６年相比，单位建设用地二、三产业产值从１９．６３万元／公顷（１．３１万元／亩）增加到５０万元／公顷（３．３３万元／亩），增长了１．５倍。
──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。１９９７－２００５年，国家投资土地开发整理重点项目２２５９个，各省、自治区、直辖市累计安排土地开发整理项目近２万个，全国累计补充耕地２２７．６万公顷（３４１４万亩），年均补充耕地２５．２９万公顷（３７９万亩）。
──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。１９９７－２００５年，全国累计实现生态退耕６８６．２５万公顷（１０２９４万亩），沙地面积减少１９．５２万公顷（２９３万亩），裸土地面积减少５．０１万公顷（７５万亩）。
土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题：
──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。２００５年全国人均耕地１．４亩，不到世界平均水平的４０％。优质耕地只占全部耕地的１／３。耕地后备资源潜力１３３３万公顷（２亿亩）左右，６０％以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。
──优质耕地减少和工业用地增长过快。１９９７－２００５年，全国灌溉水田和水浇地分别减少９３．１３万公顷（１３９７万亩）和２９．９３万公顷（４４９万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足４０％。新增建设用地中工矿用地比例占到４０％，部分地区高达６０％，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

──建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６．６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。１９９７－２００５年，乡村人口减少９６３３万人，而农村居民点用地却增加了近１１．７５万公顷（１７０万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。

──局部地区土地退化和破坏严重。２００５年全国水土流失面积达３５６００万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达１３５００万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

──违规违法用地现象屡禁不止。２００７年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地２．２０万公顷（３３万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地６．０７万公顷（９１万亩），未批先用涉及土地面积１５万公顷（２２５万亩）。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。

第二节　机遇与挑战

本世纪头２０年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势，深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战：
──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。到２０１０年和２０２０年，我国人口总量预期将分别达到１３．６亿和１４．５亿，２０３３年前后达到高峰值１５亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

──建设用地的供需矛盾更加突出。我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到２０１０年和２０２０年，城镇化率将分别达到４８％和５８％，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。随着国际化、信息化、市场化的深入发展，经济发展方式转变的步伐不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构；实施国家区域发展战略，实现城乡统筹和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整区域土地利用提出了更高要求。但是，地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。