环境影响评价知识点：公众参与环境影响评价的模式与方法探讨

　　摘要：环境影响评价是一个完整评价体系。广义的环境影响评价包括初步环境影响评价、环境影响初评价、环境影响评价、环境监理、“三同时”验收和环境影响后评估或回顾性环境影响评价等六个评价阶段。不同阶段的公众参与群体、形式及其主要内容等也不尽相同。文章结合国内外公众参与方面的研究成果，界定了公众参与的群体，探讨了公众参与形式、程序、介入时机和利益相关者确定方法，并分析了环境影响评价不同阶段和不同的环境影响和社会影响下的公众参与的目的、形式、公众群体、主要内容和要求等，为我国公众参与环境影响评价的模式和方法研究提供参考。

　　关键词：公众参与；环境影响评价；模式与方法

　　1引言

　　公众参与源于允许所有公民参与到政府决策这一民主意愿。环境影响评价中公众参与是指规划编制机关、建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门等与公众间互动与信息反馈的过程，是决策部门收集、吸纳公众意见及公众参与决策的过程，其最初出现在美国1969年制定的《国家环境政策法》中。该法第4232条要求，“对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其它重大联邦行为应提供一份详细的说明”，该说明应“按照美国法典的规定向公众公开”。第4345条要求应“征求公民环境质量委员会及其代表的意见”。1978年，美国环境质量委员会又发布了《国家环境政策法实施条例》，详细规定了环境影响评价公众参与程序。此后，欧盟、加拿大、日本、中国、世界银行、亚洲银行等国家和组织也对公众参与环境影响评价的程序、要求等进行了阐述。2006年，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下称《暂行办法》），明确了公众参与的一般要求和组织形式。

　　2环境影响评价体系与公众范围界定

　　2．1环境影响评价体系构成

　　环境影响评价体系可从2个方面理解。前者包括战略（政策、规划、计划，即PPPs）环境评价和建设项目环境影响评价；后者一般涉及规划和建设项目两类环境影响评价，但常指建设项目环境影响评价，其有广义和狭义之分。广义的环境影响评价包括初步环境影响评价、环境影响初评价、环境影响评价、环境监理、“三同时”验收、环境影响后评估或回顾性环境影响评价等6个阶段。

　　狭义的环境影响评价不包括环境监理和“三同时”验收，甚至不包括环境影响后评价。目前，我国的公众参与主要在环境影响评价和“三同时”验收阶段，但这两个阶段的公众参与联系并不紧密，前者一般未对后者提出指导意见和原则要求，后者很少对前者中公众意见的采纳情况进行跟踪调查和系统分析。

　　2．2公众范围的界定

　　一般意义上的“公众”，是指对特定利益作出反应的，一定数量的人群或团体。不仅包括特定的公民个人，还包括相关的团体，政府机构及其他组织。参与环境影响评价的公众有广义和狭义之分，广义的公众泛指有兴趣或意愿参与环境影响评价的单位、机构、组织和个人，包括政府官员、非政府组织成员、专家学者、媒体和普通公众等。狭义的公众是指非服务于决策（政策、法律、规划、计划、项目建设等）的利益相关者，即除决策的编制／设计、审批，项目的投资、施工、监督等以外，与决策有直接或间接利益关系的单位、机构、组织和个人，兼包括某些非政府组织或非赢利性民间组织、专家学者及其它组织和成员。现阶段我国的参与对象主要属于狭义的公众范畴，但涉及一些环境影响大、社会敏感程度高的决策，通常拓展到广义的公众范畴。我国台湾学者叶俊荣认为，参与环境影响评价中的公众包括与建设项目有关的机关、团体、地方政府、专家学者、当地居民等，不包括开发单位和审查机关。

　　3公众参与的模式与方法探讨

　　3．1公众参与表达方式与参与形式

　　3．1．1公众参与的表达方式

　　在西方，公众参与有多种表达方式，比如：Public involvement（公众介入）、Public consultation（公众咨询）和Public participation（公众参与）等。世界银行曾对三者的概念进行了界定和区别：“公众介入”是一种通用的术语，“公众咨询”用于寻求公众建议，“公众参与”表明公众有权利和义务共享决策。但三者的实质与模式等大同小异，一般依据各地习惯而定，世界银行倾向于用“Public consultation”，欧盟国家倾向于用“Public involvement”，美国倾向于用“Public participation”。中国也倾向于用“Public participation”，体现了决策部门与公众间信息反馈与交流，以及公众参与决策的特点。